La siguiente columna de opinión, por nuestro socio Marcelo R. Tavarone, fue publicada hoy en Abogados.com.ar

I. Introducción

El Boletín Oficial del 3 de marzo de 2021 nos trae (entre otras) la novedad de la Ley N° 27.612, glamorosamente denominada “Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública”. Nada en contra de ese nombre. Solo que no es posible evitar una sonrisa cada vez que los gobiernos (todos ellos) cubren de lustre idiomático sus nuevas piezas legislativas. La Ley 27.612 no ha sido una excepción.

No hay nada de malo en nombrar con elegancia a las leyes, por supuesto, pero no está mal detenerse en la finalidad del legislador cuando elige nombres para la legislación y no quedarnos con la mera belleza lingüística. En todos los casos se trata de nombres llenos de palabras con carga emocional positiva, de lo cual sobran ejemplos.

Así, allá por el año 1994, a la ley 24.441 (durante largos años conocida como “Ley de Fideicomiso”^[1]) la bautizaron “Ley de Financiamiento de la Vivienda y la Construcción” (¿quién podría oponerse a que se financien la vivienda y la construcción?). Más recientemente, en el año 2018, a la Ley 27.440 llegó al mundo con el pomposo nombre de “Ley de Financiamiento Productivo” (¿qué alma buena podría oponerse a que el financiamiento sea productivo y no meramente especulativo…?) También sobran ejemplos usando la familia de palabras “solidaridad”, “solidario” y similares. Y ahora, para continuar la saga, tenemos una ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública. Un poco largo, por cierto, pero ¿acaso no esperamos que los funcionarios solo tomen deuda pública que sea sostenible? Al fin y al cabo, está muy bien.

Y como está muy bien que el financiamiento público sea sostenible, también lo estaría que contáramos con un mercado de capitales viable al cual pudiera recurrirse (entre otras cosas) para financiar al sector público, sin por ello agotar el poco financiamiento disponible para el sector privado. Nuestro país, incluido dentro de la categoría de aquéllos que históricamente han necesitado importar (y no exportar, precisamente) capitales, ha debido recurrir a menudo al financiamiento externo para atender a sus necesidades financieras. Y, lógicamente, cuando los extranjeros financian, esperan razonablemente hacerlo de acuerdo con su legislación y sujeto a la jurisdicción de sus tribunales (no necesariamente porque no confíen en los nuestros, pero seguramente tendrán sus buenas razones).

Para quienes crean que el financiamiento externo es una moderna herramienta de control colonial, no tengo respuestas. El tema me excede y todos los países del mundo (el nuestro también) recurren al financiamiento internacional cuando lo necesitan y tienen acceso a él. Este trabajo es demasiado modesto como para involucrarse en una disputa intelectual sobre geopolítica.

Habiendo dicho eso, podrá dictarse abundante legislación sobre financiamiento sostenible o sustentable, pero si no se llevan a cabo acciones (que no necesariamente consistan en más leyes) para fortalecer el mercado de capitales local, los funcionarios seguirán chocando contra la misma pared que impone la realidad: nuestro mercado financiero carece de profundidad, volumen y plazos para brindar financiamiento a quienes lo necesitan. Y esto no se cambia con ninguna ley.

II. La ley en cuestión

Al menos hemos tenido el beneficio de una norma escueta (aunque habría que esperar a su reglamentación). Esto es toda una bendición frente a las cataratas de palabras con que el legislador a menudo nos inunda.

El artículo 1 inicia estableciendo que la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional de cada ejercicio deberá prever un porcentaje máximo de emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras respecto del monto total de las emisiones de títulos públicos autorizadas para ese ejercicio. La innovación no es tanta aquí, dado que la ya existente Ley 24.156 de Administración Financiera (una pieza legislativa con un nombre mucho más mezquino y antipático, pero sin duda muy bien redactada) contempla la necesidad de aprobación legislativa previa para que el Estado Nacional pueda endeudarse.

Vale la pena recordar la norma en cuestión, transcribiendo el artículo pertinente:

“Artículo 60 de la Ley 24.156: Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica. La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las operaciones de crédito público autorizadas: – Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa; – Monto máximo autorizado para la operación; – Plazo mínimo de amortización; – Destino del financiamiento. Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente. Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte.” (El subrayado me pertenece).

Ya puede ir apreciando el lector que a menudo -como reza el dicho- no hay nada nuevo bajo el sol. Basta con leer lo que ya existe.

La nueva ley concluye su primer artículo disponiendo que toda emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras (es decir que tanto la ley aplicable como los tribunales sean extranjeros) que supere dicho porcentaje requerirá de una ley especial que la autorice. Por supuesto, si no está previsto en la Ley de Presupuesto, requerirá una ley especial.

Por su parte, el artículo 2 dispone que todo programa de financiamiento u operación de crédito público realizados con el Fondo Monetario Internacional (el “FMI”), al igual que cualquier ampliación de los mismos, requerirá de una ley que lo apruebe expresamente. Por supuesto, esta norma (también redundante) refiere a la obligatoriedad de aprobación mediante ley de todo endeudamiento con el FMI. No podría ser de otra forma y, en todo caso, será cuestión de incluir una descripción más detallada en la ley de presupuesto o ley especial que lo contemple.

El artículo 3º de la Ley establece que la emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras, así como los programas de financiamiento u operación de crédito público realizados con el FMI y su ampliaciones no podrán tener como destino el financiamiento de gastos primarios corrientes, a excepción de los gastos extraordinarios previstos en el artículo 39 de la ley 24.156,^[2] considerándose dentro de esta clasificación aquellas definidas en el Clasificador Económico del Gasto. Esta norma (la única que parece realmente innovar en algo) merece alguna discusión.

Podríamos definir a los gastos corrientes como aquellos que realiza el Estado para su funcionamiento diario. De ellos puede decirse que son repetitivos y se agotan en el primer uso, por ejemplo, los útiles de librería o los sueldos de los funcionarios públicos.^[3]

Parece loable que el Estado no se endeude para atender a esta clase de gastos, aunque no siempre sea posible. Y entonces, nos preguntamos, cuándo no sea posible, ¿qué hará el Estado para atender a esos gastos corrientes? ¿Emitirá moneda? ¿Tomará deuda local (que ya sabemos que no abunda)? ¿Cobrará más impuestos? ¿Gastará menos? No hemos llegado a la época en que los artículos jurídicos incluyan “emoticones” pero, créame lector, algunos ilustrarían muy bien cada una de estas preguntas…

Como indicábamos al referirnos al artículo 1, es probable que las buenas intenciones choquen frente a una realidad compleja. Quizá ello no sea del todo malo. Lo importante será que la magia de las palabras (tan caras a nosotros los abogados) no nos impida ver esa realidad y nos haga perder de vista las soluciones verdaderas a los problemas, que no siempre están en una ley.

 

[1] La normativa sobre fideicomisos hoy se encuentra comprendida en el Código Civil y Comercial aprobado por ley 26.994.

[2] El referido artículo 39 de la Ley 24.156 autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a realizar gastos no incluidos en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables.

[3] Véase Clasificación del gasto público; Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba, https://fptgu.eco.catedras.unc.edu.ar/unidad-2/gasto-publico/clasificacion-del-gasto-publico/#:~:text=Los%20gastos%20corrientes%20son%20aquellos,al%20sistema%20de%20salud%20p%C3%BAblica